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統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)出現(xiàn)，有望改變此前“九龍治水”的數(shù)據(jù)治理結(jié)構(gòu)。多位受訪專家表示，未來的國家數(shù)據(jù)局承擔(dān)的更多是“發(fā)展”的職能
文 | 《財(cái)經(jīng)》記者 樊朔 樊瑞 姚佳瑩編輯 | 郭麗琴
在新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，國家數(shù)據(jù)局即將組建。這個(gè)全新機(jī)構(gòu)為何設(shè)立，將要承擔(dān)何種歷史使命，又會對整個(gè)中國數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生何種影響？
3月7日，在第十四屆全國人民代表大會第一次會議上，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長肖捷就《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》（下稱《改革方案》）向大會作說明。
其中，根據(jù)《改革方案》，組建國家數(shù)據(jù)局，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會規(guī)劃和建設(shè)等，由國家發(fā)展和改革委員會管理。
這個(gè)改變雖然突然，但并非沒有征兆，有知情人士表示，看到方案的第一感受是“驚訝，但又在情理之中”。多位參與過相關(guān)研究的受訪專家亦指出，自2020年，中國一直強(qiáng)調(diào)需加強(qiáng)數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)，隨后多個(gè)地方陸續(xù)建立了大數(shù)據(jù)管理部門，并出臺了數(shù)據(jù)促進(jìn)條例，但由于跨部門、跨系統(tǒng)、跨區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度較大，難以形成整體合力，成就并不突出。直到2022年下半年，中央陸續(xù)釋放的多個(gè)重磅文件，都傳達(dá)出一個(gè)信號：中國希望組建統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)，推動(dòng)構(gòu)筑在全球數(shù)據(jù)領(lǐng)域的競爭力。
但專家們也強(qiáng)調(diào)，“發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)”與“保持?jǐn)?shù)據(jù)安全”并不矛盾。新組建的國家數(shù)據(jù)局主要關(guān)注的是如何利用和活躍數(shù)據(jù)要素。而數(shù)據(jù)安全和行業(yè)數(shù)據(jù)管理等職能，應(yīng)該還是會保留在網(wǎng)信部門。
中國行政體制改革研究會副會長、中央黨校（國家行政學(xué)院）教授汪玉凱對《財(cái)經(jīng)》表示，上一輪機(jī)構(gòu)改革更多是國務(wù)院部委本身的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，而職能優(yōu)化是本次機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)。組建國家數(shù)據(jù)局是根據(jù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府的發(fā)展趨勢，采取的重大舉措。數(shù)字化轉(zhuǎn)型是大趨勢，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為重要的生產(chǎn)要素，未來如何提升競爭力，很大程度上取決于對數(shù)字資源的整合力度，包括如何挖掘、應(yīng)用、交易等。
新機(jī)構(gòu)重在“發(fā)展”
組建國家數(shù)據(jù)局的一個(gè)最大背景議題是，如何抓住全球新一代科技發(fā)展浪潮，大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)。
根據(jù)IDC（國際數(shù)據(jù)公司）的研究，到2025年，全球由數(shù)字化產(chǎn)品和服務(wù)驅(qū)動(dòng)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)的占比將達(dá)到58.2%，數(shù)字化產(chǎn)品和服務(wù)將成為主流，全場景智慧將加速人類進(jìn)入數(shù)字化時(shí)代。
2022年12月中國信通院發(fā)布的《全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)白皮書（2022年）》亦顯示，數(shù)字經(jīng)濟(jì)為全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇提供重要支撐。2021 年，測算的47個(gè)國家數(shù)字經(jīng)濟(jì)增加值規(guī)模為38.1萬億美元（約265.94萬億元人民幣），同比名義增長15.6%，占GDP比重為45.0%。中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模位居全球二，為7.1萬億美元（約49.56萬億元人民幣）。
肖捷表示，當(dāng)今社會，數(shù)字資源、數(shù)字經(jīng)濟(jì)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有基礎(chǔ)性作用，對于構(gòu)建新發(fā)展格局、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、構(gòu)筑國家競爭新優(yōu)勢意義重大，必須加強(qiáng)對數(shù)據(jù)的管理、開發(fā)、利用。在保持?jǐn)?shù)據(jù)安全、行業(yè)數(shù)據(jù)監(jiān)管、信息化發(fā)展、數(shù)字政府建設(shè)等現(xiàn)行工作格局總體穩(wěn)定前提下，把數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用方面的有關(guān)職責(zé)相對集中，組建國家數(shù)據(jù)局，作為發(fā)改委管理的國家局，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會規(guī)劃和建設(shè)等。
具體調(diào)整方式是，把中央網(wǎng)信辦承擔(dān)的研究擬訂數(shù)字中國建設(shè)方案、協(xié)調(diào)推動(dòng)公共服務(wù)和社會治理信息化、協(xié)調(diào)促進(jìn)智慧城市建設(shè)、協(xié)調(diào)國家重要信息資源開發(fā)利用與共享、推動(dòng)信息資源跨行業(yè)跨部門互聯(lián)互通等職責(zé)，國家發(fā)改委承擔(dān)的統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、組織實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、 推進(jìn)數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度建設(shè)、推進(jìn)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施布局建設(shè)等職責(zé)劃入國家數(shù)據(jù)局。
如何理解“在保持?jǐn)?shù)據(jù)安全、行業(yè)數(shù)據(jù)監(jiān)管現(xiàn)行工作格局總體穩(wěn)定前提下”？
對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)副校長、中國機(jī)構(gòu)編制管理研究會副會長王敬波告訴《財(cái)經(jīng)》，國家網(wǎng)信辦強(qiáng)調(diào)的是“安全”，與國家發(fā)改委強(qiáng)調(diào)的“發(fā)展”，兩者屬不同范疇的價(jià)值。將國家數(shù)據(jù)局安排給國家發(fā)改委管理，表明了這個(gè)新機(jī)構(gòu)更多承擔(dān)“發(fā)展”的職能，即在數(shù)據(jù)安全的前提下強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)開發(fā)和利用。
華東政法大學(xué)數(shù)據(jù)法律研究中心主任高富平也指出，國家發(fā)改委是負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃發(fā)展的部門，國家數(shù)據(jù)局由國家發(fā)改委管理，顯然是把國家數(shù)據(jù)局定位于以數(shù)據(jù)開發(fā)利用，促進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能?！笆箶?shù)據(jù)賦能社會發(fā)展，強(qiáng)調(diào)數(shù)字發(fā)展，而不是安全”。
高富平預(yù)計(jì)，今后很可能形成兩條線互相作用，共同構(gòu)筑中國數(shù)據(jù)的安全和發(fā)展，即由網(wǎng)信部門牽頭協(xié)調(diào)的數(shù)據(jù)安全管理，以及由發(fā)改部門牽頭的數(shù)據(jù)局負(fù)責(zé)的數(shù)據(jù)要素化利用，促進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。
高富平分析，此次機(jī)構(gòu)改革方案，把數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)和數(shù)據(jù)應(yīng)用，包括智慧城市、公共數(shù)據(jù)的共享和流通等，全部集中在一個(gè)機(jī)構(gòu)，可以避免在數(shù)據(jù)的要素化利用方面再出現(xiàn)兩張皮，使數(shù)據(jù)的治理和應(yīng)用在統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)下、統(tǒng)一的政策制度規(guī)則下更好地發(fā)揮作用。
同時(shí)，高富平認(rèn)為，目前由《數(shù)據(jù)安全法》定下的數(shù)據(jù)安全管理框架并未改變，由國家網(wǎng)信辦負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)安全政策。他指出，此前，網(wǎng)信辦主要做的事情有三件：一是個(gè)人信息保護(hù)，二是國家數(shù)據(jù)安全，三是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容管理，這三件事情已經(jīng)讓國家網(wǎng)信辦的工作滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)?！爸辽俨粫屢粋€(gè)部門既負(fù)責(zé)安全，又負(fù)責(zé)發(fā)展應(yīng)用，這兩項(xiàng)工作難以同時(shí)做好。”
中國政法大學(xué)法學(xué)院教授、行政法研究所所長成協(xié)中也認(rèn)同以上觀點(diǎn)。他表示，一方面，由于大數(shù)據(jù)本身的市場屬性正在強(qiáng)化，網(wǎng)信部門顯然無法承擔(dān)數(shù)據(jù)開發(fā)的職能。另一方面，目前來看，國家數(shù)據(jù)局匯聚的主要是數(shù)據(jù)要素開發(fā)和推進(jìn)的職能，而數(shù)據(jù)安全和行業(yè)數(shù)據(jù)管理等職能，應(yīng)該還是會保留在網(wǎng)信部門。
那么，新機(jī)構(gòu)該如何平衡“發(fā)展”與“安全”？
中國政法大學(xué)教授李愛君指出，這一職能劃分符合發(fā)改委的職責(zé)，如研究擬訂并組織實(shí)施國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展戰(zhàn)略、中長期發(fā)展規(guī)劃和年度發(fā)展計(jì)劃。數(shù)字經(jīng)濟(jì)和大數(shù)據(jù)發(fā)展是國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展戰(zhàn)略，是“十四五”規(guī)劃的重要組成部分。她強(qiáng)調(diào)，“數(shù)字經(jīng)濟(jì)將是產(chǎn)業(yè)鏈的重構(gòu)，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代地方和全國重要產(chǎn)業(yè)政策”。
中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授馬亮表示，如何平衡數(shù)據(jù)安全和利用之間的關(guān)系，是國家數(shù)據(jù)局需要解決的頭等問題。這方面需要加快制度規(guī)則建立完善，并推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)等方面的增強(qiáng)，使數(shù)據(jù)在安全的前提下得到更好的流通，避免單純?yōu)榱税踩髿?shù)據(jù)價(jià)值。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與法治研究中心執(zhí)行主任劉權(quán)認(rèn)為，將成立的國家數(shù)據(jù)局有利于推動(dòng)包容審慎監(jiān)管。包容審慎監(jiān)管旨在追求效率與安全的動(dòng)態(tài)平衡，其要求政府給予新業(yè)態(tài)必要的發(fā)展時(shí)間與試錯(cuò)空間，并根據(jù)公共風(fēng)險(xiǎn)的大小進(jìn)行適時(shí)適度干預(yù)，體現(xiàn)了在發(fā)展中規(guī)范、在規(guī)范中發(fā)展的理念。國家數(shù)據(jù)局通過有效行使統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)職能，使數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管決策和監(jiān)管執(zhí)法更加科學(xué)化、民主化、法治化，可以克服部門本位主義的監(jiān)管弊端，打破“要么不管、要么管死”的監(jiān)管困境，從而有利于促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式創(chuàng)新。
對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與法律創(chuàng)新研究中心主任許可認(rèn)為，這個(gè)新機(jī)構(gòu)的設(shè)立，顯示了國家對數(shù)據(jù)監(jiān)管從強(qiáng)調(diào)安全與數(shù)據(jù)利用再平衡思路的微妙轉(zhuǎn)變。
許可指出，過去幾年數(shù)據(jù)立法基本上都是偏向數(shù)據(jù)安全。期待新機(jī)構(gòu)能夠在數(shù)據(jù)安全和發(fā)展上做出一些平衡，也會更加強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)發(fā)展、可利用這一環(huán)節(jié)。許可認(rèn)為，在全力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的大前提下，設(shè)立新機(jī)構(gòu)，促進(jìn)數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)流通、數(shù)字匯聚、公共數(shù)據(jù)利用等工作可能都會隨著新機(jī)構(gòu)的建立而有條不紊地展開。
此前，已有數(shù)個(gè)重要規(guī)劃已在陸續(xù)釋放這一信號。
2022年6月，國務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》），給出了數(shù)字政府建設(shè)的時(shí)間表、路線圖、任務(wù)書，對政府?dāng)?shù)字化改革面臨的主要矛盾、關(guān)鍵問題和戰(zhàn)略要點(diǎn)作出統(tǒng)一部署。
2022年10月，二十大報(bào)告明確提出加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合。
2022年12月19日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（下稱《數(shù)據(jù)二十條》）。彼時(shí)，國家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人稱，需把握“堅(jiān)持促進(jìn)數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用、賦能實(shí)體經(jīng)濟(jì)”這一主線，以及“以充分實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價(jià)值、促進(jìn)全體人民共享數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利”為目標(biāo)。由于《數(shù)據(jù)二十條》是一個(gè)關(guān)乎頂層設(shè)計(jì)的制度性文件，如何落實(shí)成為各方關(guān)注的重點(diǎn)。
2023年2月27日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》（下稱《數(shù)字中國》），提出數(shù)字中國建設(shè)工作將作為對有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部考評的參考。到2025年，基本形成橫向打通、縱向貫通、協(xié)調(diào)有力的一體化推進(jìn)格局，數(shù)字中國建設(shè)取得重要進(jìn)展。2035年，數(shù)字化發(fā)展水平進(jìn)入世界前列，數(shù)字中國建設(shè)取得重大成就。
打破數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展梗阻
要發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，首先需要破除此前 “九龍治水”的數(shù)據(jù)治理環(huán)境，統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)正是破局良方。
一直以來，國內(nèi)學(xué)者常常援引的參考是，歐盟為了發(fā)揮數(shù)據(jù)的重要作用，于2020年2月發(fā)布了《歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，提出建立歐盟單一數(shù)據(jù)空間，構(gòu)建歐盟內(nèi)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)治理框架。
實(shí)際上，中國是否有必要設(shè)立專門的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，早有討論。許可告訴《財(cái)經(jīng)》，在《個(gè)人信息保護(hù)法》制定過程中，是否設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)已有很多討論。但最終由于各種原因，于2021年11月施行的《個(gè)人信息保護(hù)法》并沒有采取設(shè)立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的方案。
汪玉凱認(rèn)為，組建國家數(shù)據(jù)局的背景是，在2018年機(jī)構(gòu)改革后，在地方層面均成立了大數(shù)據(jù)局，中央政府缺乏龍頭機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)領(lǐng)和統(tǒng)一部署。同時(shí)，部門間的數(shù)據(jù)壁壘亟需打破，盤活醫(yī)療衛(wèi)生、自然資源、交通等方面海量數(shù)據(jù)，跨部門、跨區(qū)域共享。
馬亮也表示，“數(shù)字中國”“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”建設(shè)都需要實(shí)現(xiàn)國家層面的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通和共享共用，但是此前有關(guān)大數(shù)據(jù)的職責(zé)分布在國務(wù)院辦公廳、國家發(fā)改委、中央網(wǎng)信辦等部門，難以有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部委。
國家信息中心大數(shù)據(jù)發(fā)展部主任于施洋等人曾撰文指出，當(dāng)下中國數(shù)據(jù)開放整體制度尚不成熟，中央層面統(tǒng)籌力度不足。自2015年以來，促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展部際聯(lián)席會議制度發(fā)揮了重要協(xié)調(diào)作用，但難以解決未來構(gòu)建超大規(guī)模數(shù)據(jù)市場所必須匹配的更加專業(yè)、更加精細(xì)的統(tǒng)籌決策和落地執(zhí)行等一系列問題。
部委層面，國務(wù)院組成部門、直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)和直屬機(jī)構(gòu)中，超過60%的單位印發(fā)對應(yīng)領(lǐng)域大數(shù)據(jù)發(fā)展文件，并啟動(dòng)本行業(yè)大數(shù)據(jù)中心體系建設(shè)。各部委紛紛加強(qiáng)本行業(yè)數(shù)據(jù)管理，但條塊分割、重復(fù)建設(shè)等問題較為突出，跨部門、跨系統(tǒng)、跨區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度依然很大，難以形成整體合力。此外，目前已有25個(gè)省級地方成立數(shù)據(jù)管理局、政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局和大數(shù)據(jù)管理中心。由于缺乏統(tǒng)籌，各地大數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能范圍五花八門，有的屬于省政府主管，有的隸屬省級政府辦公廳、發(fā)改委、經(jīng)信委等職能部委，機(jī)構(gòu)性質(zhì)的多元帶來運(yùn)行機(jī)制各有差異。
王敬波表示，數(shù)據(jù)治理是治理現(xiàn)代化的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。傳統(tǒng)行政管理的特點(diǎn)是條塊分割，這也造成數(shù)據(jù)的割裂，成為阻礙數(shù)字化轉(zhuǎn)型的梗阻。
因此，在國家數(shù)據(jù)局的功能中，王敬波建議特別注意兩點(diǎn)，第一是“統(tǒng)籌”，實(shí)際上“數(shù)字中國”的建設(shè)需要做頂層設(shè)計(jì)、整體規(guī)劃和系統(tǒng)推進(jìn)，需要有一個(gè)強(qiáng)有力的部門來去統(tǒng)籌資源的共享、互聯(lián)互通，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府、數(shù)字社會一體建設(shè)。第二是推動(dòng)信息資源跨行業(yè)跨部門“互聯(lián)互通”。目前，很多地方的大數(shù)據(jù)管理局最早從政務(wù)服務(wù)開始，接著推進(jìn)到了公共服務(wù)，進(jìn)而是智慧城市建設(shè)。但是智慧城市的建設(shè)有一個(gè)梗阻，即數(shù)據(jù)沒有互聯(lián)互通。
王敬波解釋說，造成梗阻的原因在于：首先，政府之間條塊分割的行政體制造成的體制障礙；其次，數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)制度不清晰，企業(yè)的數(shù)據(jù)，尤其公共服務(wù)企業(yè)的數(shù)據(jù)能不能拿出來用？怎么來共享？政府跟公有企事業(yè)單位甚至從事公共服務(wù)的私人企業(yè)之間，數(shù)據(jù)怎么互聯(lián)互通？這些都沒有規(guī)則。
“成立國家數(shù)據(jù)局，可以在組織上強(qiáng)有力推動(dòng)，打破影響數(shù)據(jù)互聯(lián)共享、造大數(shù)據(jù)格局的梗阻?！蓖蹙床ㄕf。
高富平表示，數(shù)字化轉(zhuǎn)型是未來國家競爭最重要的要素，建設(shè)國家數(shù)據(jù)局是大勢所趨。在《數(shù)據(jù)二十條》發(fā)布后，產(chǎn)業(yè)和政府層面都很振奮，這份文件釋放了一個(gè)信號，即中央把數(shù)據(jù)要素市場提升到中國競爭實(shí)力、實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的高度。這就決定了，中國希望組建統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)在未來的數(shù)據(jù)競爭方面起作用。
劉權(quán)也表示，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)相關(guān)部門有效履職，打破“九龍治水”的部門本位主義，將是國家數(shù)據(jù)局的重要職責(zé)。
