隨著我國政府引導基金步入規(guī)范發(fā)展階段，存量優(yōu)化與精耕細作成為主題。2022年我國政府引導基金“量”與“質”兼顧，設立步伐放緩。根據(jù)清科創(chuàng)業(yè)（01945.HK）旗下清科研究中心統(tǒng)計，截至2022年我國累計設立2,107支政府引導基金，目標規(guī)模約12.84萬億元人民幣，已認繳規(guī)模約6.51萬億元人民幣。其中，2022年新設立的政府引導基金共120支，同比下降7.0%；目標規(guī)模約4,052.24億元人民幣，同比下降51.3%；已認繳規(guī)模約2,812.38億元人民幣，同比下降34.7%。

注：本次報告對政府引導基金歷史數(shù)據(jù)進行了調整。

運營管理

整合優(yōu)化漸成常態(tài)

各地積極尋求約束與激勵平衡

處在政府引導基金高質量發(fā)展新階段，各級政府積極開展存量基金整合優(yōu)化，審慎規(guī)劃新設基金。根據(jù)公開信息和清科研究中心調研數(shù)據(jù)統(tǒng)計，自2018年起，全國已有超20個區(qū)域陸續(xù)進行政府引導基金整合的嘗試與探索，近四成發(fā)生在2022年，存量基金整合提速，如重慶地區(qū)整合設立重慶市產(chǎn)業(yè)投資基金，采用*存續(xù)形式運作。同時，2022年部分地區(qū)還通過引導基金管理平臺整合、管理機構聯(lián)動、跨區(qū)域層級合作、打造基金矩陣等方式實現(xiàn)基金統(tǒng)籌管理與協(xié)調配合。除此之外，為進一步發(fā)揮政府引導基金對區(qū)域經(jīng)濟的支持效能，2022年多地圍繞基金的出資比例、返投要求、盡職容錯與激勵機制等展開優(yōu)化。

出資比例方面，適度提高出資上限以加強對創(chuàng)投類基金和重大項目的支持力度。如西安市創(chuàng)新投資基金對于投資標的為初創(chuàng)期科技型、創(chuàng)新型企業(yè)的子基金，出資比例上限由通常的30%提升至40%；成都高新區(qū)產(chǎn)業(yè)基金對于為引進重大項目或頭部機構而設的專項基金，出資比例上限由通常的30%提升至50%。

返投要求方面，放寬子基金返投比例及認定口徑，提升引導基金活力與子基金招商引資積極性。如鄭州市產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金將子基金返投要求由1.5倍降低到1倍；西安市創(chuàng)新投資基金對子基金的返投規(guī)定是投資于西安市轄區(qū)內（包括西咸新區(qū)）企業(yè)的金額原則上不低于引導基金出資額，即返投要求設置為1倍。認定標準方面，多支政府引導基金將認定標準放寬至子基金投資的外地企業(yè)在當?shù)匦略O企業(yè)或投資當?shù)匾延衅髽I(yè)、管理機構在管的其他基金新增投資當?shù)仄髽I(yè)、子基金協(xié)助被投企業(yè)引進后續(xù)股權融資、引薦關聯(lián)方及投資人為當?shù)卣猩桃Y等，此外，泉州市產(chǎn)業(yè)股權投資基金還鼓勵引進高端科研人才項目，并以高額計入子基金返投額度。

盡職容錯與激勵機制方面，加大讓利力度、完善盡職免責和容錯糾錯機制。一方面，建立或明確讓利對象、讓利依據(jù)及方式等原則，以完成返投、政策目標等為前提，實施分檔讓渡超額收益、讓利退出等。另一方面，深化探索盡職容錯機制，如廈門市科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)引導基金直投項目投資損失率以累計投資規(guī)模的40%為界，采取不同處理機制；浙江、濟南出臺相關盡職免責工作指引或實施細則，明確政策界限、適用對象及免責范圍、情形和程序等。

投資情況

政府引導母基金投資減緩

直投轉型需考量多重因素

2022年，我國已設立的政府引導母基金投資子基金節(jié)奏降低，較為活躍的基金多分布在東部沿海地區(qū)，安徽、湖北、四川等地基金推動中西部地區(qū)活躍度有所提升。其中，中金啟元國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金、蘇州天使母基金、山東省新舊動能轉換引導基金等投資子基金數(shù)量均超20支，深圳市天使投資引導基金、上海市天使投資引導基金、蘇州市創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導基金和南京市產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等投資子基金數(shù)量也在10支以上。

投資放緩的背后，一方面是快速發(fā)展期扎堆設立的部分政府引導基金規(guī)模虛高、實繳不到位，影響了投資工作的開展；同時，一部分基金已完成投資并陸續(xù)步入退出期，正處于新老政府引導基金交替的調整期。對此，各地可以結合現(xiàn)有基金布局與產(chǎn)業(yè)基礎，進行充分的調研及復盤后，從監(jiān)管層面進行統(tǒng)籌協(xié)調，及時推進優(yōu)化整合和統(tǒng)籌管理，并在此基礎上，促進政府引導基金優(yōu)秀經(jīng)驗的流動與落地，實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。

另一方面是隨著近年來各地財政承壓，政府引導基金對于招商引資、推進產(chǎn)業(yè)項目落地的訴求和層次日漸提升，為直接推動產(chǎn)業(yè)落地或實現(xiàn)更高經(jīng)濟效益，部分政府引導基金投資方式由母基金為主轉為直投為主，或在母基金中增加直投比例，進而影響了政府引導基金投資子基金的意愿。值得注意的是，與直接投資相比，政府引導基金母基金投資模式更為安全，且實現(xiàn)了從母基金到子基金層面的初次杠桿放大，更有利于提升財政資金的輻射范圍；同時，大多數(shù)政府引導基金管理人直接投資經(jīng)驗和人才相對欠缺，參與直接投資可能面臨較高的項目風險。因此，建議政府引導基金直投化轉型前，應綜合考量其資金定位及現(xiàn)有資源稟賦后審慎進行決策。此外，在投資子基金或直投項目的選擇上，還可以根據(jù)引導基金的設立初衷區(qū)分政策類和效益類或市場類子基金（項目）、定向和非定向子基金（項目），避免因“既要、又要、還要”的多重訴求導致吸引力減弱，甚至產(chǎn)生對優(yōu)質GP的擠出效應。

級別分布

基金設立持續(xù)下沉區(qū)縣

以直投模式推進招商引資

2022年我國未設立新的國家級政府引導基金，省級、地市級和區(qū)縣級政府引導基金數(shù)量占比分別為15.0%（同比-5.9pct）、38.3%（-0.4pct）和46.7%（+7.1pct），已認繳規(guī)模占比分別為33.5%（-3.8pct）、46.1%（+18.0pct）和20.4%（+2.9pct）。具體來看，省級政府引導基金聚焦全省重點產(chǎn)業(yè)培育與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，主要特征一是統(tǒng)籌管理存量基金，優(yōu)化提升投資效能；二是圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進“以投代補”；三是集聚資源及實操經(jīng)驗，設立接續(xù)基金或跨區(qū)域合作基金。地市級政府引導基金單支規(guī)模擴張，2022年新設立的46支基金平均已認繳規(guī)模達28.19億元人民幣，同比增加16.5%，募集及對外投資積極尋求上級引導基金配套出資。區(qū)縣級政府引導基金延續(xù)受到各地政府關注，2022年新設立56支，同比增加9.8%；已認繳規(guī)模574.52億元人民幣，同比下降23.9%，新設立的區(qū)縣級政府引導基金“小而專”，多以直接投資模式瞄準區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)開展招商引資；另外，2022年約51.8%的區(qū)縣級政府引導基金由中西部地區(qū)新增設立，較2021年增加14.5個百分點。

類型分布

產(chǎn)業(yè)類基金占優(yōu)

“早、小、科技”推升創(chuàng)投類基金

2022年我國新設立的政府引導基金以產(chǎn)業(yè)類引導基金居多，共設立91支，占比75.8%，已認繳規(guī)模2,112.27億元人民幣，占比75.1%，主要聚焦于高端制造、新材料、信息技術、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略新興領域，推進地方產(chǎn)業(yè)升級。此外，2022年新設立的創(chuàng)投類政府引導基金數(shù)量達24支，同比上升84.6%，已認繳規(guī)模275.01億元人民幣，同比上升6.2%，主要原因是在“投早、投小、投科技”的戰(zhàn)略驅動下，2022年成都、青島、天津等地均設立了天使引導基金，西安、廈門、日照等地也設立了創(chuàng)業(yè)投資引導基金，共同助力種子期、初創(chuàng)期企業(yè)成長壯大，并大力支持創(chuàng)新型、高成長性科技企業(yè)與科技成果轉化。

區(qū)域分布

江蘇仍居全國首位

中西部地區(qū)引導基金加速設立

2022年江蘇、江西、安徽三地新設立政府引導基金數(shù)量最多，分別為14支、13支和12支；江蘇、安徽、福建三地新設立政府引導基金已認繳規(guī)模最高，分別為447.61億元、389.50億元、360.00億元人民幣。其中，江西全力構建萬億元級產(chǎn)業(yè)投資大平臺，2022年新設立基金數(shù)量同比上升85.7%，包括九江市、吉安市及其下轄遂川縣、永豐縣等地市級和區(qū)縣級政府引導基金，且多以“工業(yè)產(chǎn)業(yè)”、“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”為主題，采用“1+N”母子基金相結合的運作方式。安徽全方位打造基金體系，深化“雙招雙引”，2022年新設立基金數(shù)量平穩(wěn)，已認繳規(guī)模同比上升231.1%，大規(guī)?；鹑缫颜J繳規(guī)模200億元的合肥市高質量發(fā)展引導基金和150億元的安徽省“三重一創(chuàng)”產(chǎn)業(yè)發(fā)展二期基金。在此情況下，以江西、安徽為代表，2022年中西部地區(qū)新設立的政府引導基金數(shù)量同比增加4.5%，占比由2021年的51.9%提升至58.3%。

2022年代表性新設立政府引導基金集錦

結語

整體來看，2022年我國政府引導基金設立呈矩陣化、集群化，整體分布持續(xù)延伸中西部、下沉區(qū)縣；訴求呈多元化，由最初的支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)拓展至引導社會資本扶持產(chǎn)業(yè)，并逐步演變?yōu)閭戎卣猩桃Y；管理呈規(guī)范化、市場化并舉，除了統(tǒng)籌管理基金、優(yōu)化相關機制以外，蘇州天使母基金陸續(xù)進行失效子基金終止合作工作，河南、海南和浙江臨海等地引入專業(yè)母基金管理平臺、券商平臺作為政府引導基金管理人；此外，蘇州、南京等地設立二手份額交易基金，探索政府引導基金退出路徑。未來，隨著我國政府引導基金規(guī)范發(fā)展，監(jiān)管重點移向基金績效管理，各地將進一步加強基金統(tǒng)籌管理與優(yōu)化，并提高對于完善基金盡職免責和容錯糾錯機制、績效考核評價體系的重視度。

完整報告：《清科2022年度盤點：新設立政府引導基金120支，整合優(yōu)化成常態(tài)》

參見：https://free.pedata.cn/1440998437411184.html