文/中海油股權(quán)投資管理有限公司總經(jīng)理，天津?yàn)I海產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金原總經(jīng)理朱志

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于結(jié)構(gòu)調(diào)整、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要發(fā)展階段，政府引導(dǎo)基金作為這一歷史發(fā)展時(shí)期促進(jìn)“新經(jīng)濟(jì)”快速發(fā)展、轉(zhuǎn)變財(cái)政投入方式的重要工具，發(fā)揮著重要促進(jìn)作用。目前，政府引導(dǎo)基金已成為股權(quán)投資市場(chǎng)第三大重要出資人，正在股權(quán)投資市場(chǎng)發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。本文分析了我國(guó)政府引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀、特點(diǎn)及其推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的底層邏輯，重點(diǎn)提出了用好政府引導(dǎo)基金的若干關(guān)鍵問(wèn)題。

當(dāng)前，“世界百年未有之大變局”進(jìn)入加速演變期。在雙循環(huán)新發(fā)展格局下，政府引導(dǎo)基金作為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和有為政府充分結(jié)合的典型工具，成為中國(guó)股權(quán)投資市場(chǎng)第三大重要出資人，在深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、支持科技創(chuàng)新策源、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等方面發(fā)揮著重要作用，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用明顯。在新發(fā)展階段，政府引導(dǎo)基金的健康發(fā)展，要以充分發(fā)揮政府引導(dǎo)作用、做好頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)、深化市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制、堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展理念為重要著力點(diǎn)。

我國(guó)政府引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀與特點(diǎn)

根據(jù)財(cái)政部《政府投資基金暫行管理辦法》的定義，政府投資基金是指各級(jí)政府通過(guò)預(yù)算安排，以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場(chǎng)化方式，引導(dǎo)社會(huì)各類(lèi)資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。截至2022年第一季度，國(guó)內(nèi)共設(shè)立2004只政府引導(dǎo)基金，目標(biāo)規(guī)模12.62萬(wàn)億元，認(rèn)繳規(guī)模6.28萬(wàn)億元。伴隨著我國(guó)金融、產(chǎn)業(yè)政策和資本市場(chǎng)的發(fā)展和演變，我國(guó)政府引導(dǎo)基金逐步發(fā)展壯大，整體呈現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn)：

一是級(jí)別多、注冊(cè)廣，基金類(lèi)別豐富。從基金級(jí)別來(lái)看，目前我國(guó)政府引導(dǎo)基金數(shù)量仍以地級(jí)市、區(qū)縣級(jí)居多，近年來(lái)設(shè)立級(jí)別呈現(xiàn)“下沉式”特點(diǎn)。國(guó)家級(jí)引導(dǎo)基金設(shè)立數(shù)量則逐步縮緊，2021年僅設(shè)立一只國(guó)家級(jí)基金，即“中國(guó)國(guó)有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金二期”。同時(shí)，部分下級(jí)政府引導(dǎo)基金逐漸申請(qǐng)上級(jí)政府引導(dǎo)基金的出資，形成上下聯(lián)動(dòng)模式。

按引導(dǎo)基金注冊(cè)地來(lái)看，國(guó)內(nèi)政府引導(dǎo)基金注冊(cè)設(shè)立主要集中在東南沿海發(fā)達(dá)省份地區(qū)。江蘇、浙江、廣東政府引導(dǎo)基金數(shù)量位于全國(guó)前列，北京、廣東、江蘇政府引導(dǎo)基金已到位規(guī)模居于全國(guó)前列。北京由于是多數(shù)國(guó)家級(jí)引導(dǎo)基金的注冊(cè)地，已到位資金規(guī)模位居全國(guó)首位，高達(dá)1.48萬(wàn)億元。相比之下，中西部地區(qū)基金注冊(cè)數(shù)量和到位規(guī)模均顯著低于上述地區(qū)。

分類(lèi)別來(lái)看，目前政府引導(dǎo)基金主要包括產(chǎn)業(yè)基金、創(chuàng)投基金以及政府和社會(huì)資本合作（PPP）基金三大類(lèi)別，并以產(chǎn)業(yè)基金為主導(dǎo)。近年來(lái)，多地政府鼓勵(lì)設(shè)立創(chuàng)投基金，加強(qiáng)向處于發(fā)展初期的科技企業(yè)投資傾斜。

二是政府引導(dǎo)基金從高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向精耕細(xì)作階段。2002年，中關(guān)村科技園區(qū)管理委員會(huì)發(fā)起設(shè)立總規(guī)模5億元的“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”，正式揭開(kāi)了地方政府探索產(chǎn)業(yè)投資基金的帷幕。2014年，在財(cái)政扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金分配方式“撥改投”環(huán)境下，引導(dǎo)基金以“小出資、大杠桿”的優(yōu)點(diǎn)受到了各級(jí)政府的大力推崇，政府引導(dǎo)基金設(shè)立迎來(lái)井噴式增長(zhǎng)（見(jiàn)圖1），2014—2016年間新設(shè)基金目標(biāo)規(guī)模分別為3312億元、1.65萬(wàn)億元和3.73萬(wàn)億元，三年復(fù)合增速達(dá)到368%。

在經(jīng)歷了大規(guī)模增長(zhǎng)階段后，我國(guó)政府引導(dǎo)基金進(jìn)入存量“精耕細(xì)作”階段。2018年央行發(fā)布《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“資管新規(guī)”)，加大了銀行資金投資于政府引導(dǎo)基金的難度。國(guó)務(wù)院、財(cái)政部等監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管政策對(duì)引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化運(yùn)作提出了更高要求，強(qiáng)化政府預(yù)算對(duì)財(cái)政出資的約束，同時(shí)更加注重財(cái)政出資效益。2017—2020年，引導(dǎo)基金新設(shè)立數(shù)量和規(guī)模連續(xù)四年下降，基金目標(biāo)規(guī)模年復(fù)合增速為-39%。2021年由于疫情緩解，新設(shè)引導(dǎo)基金目標(biāo)規(guī)模同比小幅增長(zhǎng)7%。

這一階段，各地政府高度重視引導(dǎo)基金投資運(yùn)作效率和產(chǎn)業(yè)培育效果，呈現(xiàn)出三個(gè)發(fā)展趨勢(shì)：第一，市場(chǎng)化運(yùn)作程度加深。通過(guò)修改出資比例、返投比例、返利政策等提高引導(dǎo)基金對(duì)社會(huì)資本的吸引力。第二，整合優(yōu)化區(qū)域引導(dǎo)基金。通過(guò)歸集分散資金、整合存量基金、聚集投資重心等方式，加強(qiáng)政府資金使用效率和政策效果，同時(shí)審慎規(guī)劃新設(shè)基金。第三，績(jī)效考核重要性顯現(xiàn)。目前我國(guó)政府引導(dǎo)基金還處于績(jī)效考評(píng)初級(jí)階段，存在指標(biāo)脫離實(shí)操、缺乏明確執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)獲取成本偏高、考核方專(zhuān)業(yè)要求高等問(wèn)題，績(jī)效評(píng)價(jià)改革和完善有望成為下階段政府引導(dǎo)基金工作重點(diǎn)。

三是政府引導(dǎo)基金在股權(quán)投資市場(chǎng)作用越發(fā)凸顯。政府引導(dǎo)基金投資額在股權(quán)投資市場(chǎng)占比整體呈增長(zhǎng)趨勢(shì)（見(jiàn)圖2）。2020年新募集人民幣基金有限合伙人（LP）構(gòu)成中，政府引導(dǎo)基金出資金額占比達(dá)到14.4%，僅次于政府機(jī)構(gòu)/政府出資平臺(tái)（21.1%）、非上市公司（16.3%），是中國(guó)股權(quán)投資市場(chǎng)第三大重要出資人。從投資活躍度來(lái)看，2021年政府引導(dǎo)基金投資節(jié)奏加快，平均對(duì)外出資次數(shù)有所增加，約10%的政府引導(dǎo)基金投資子基金數(shù)量同比增長(zhǎng)超兩倍。根據(jù)清科研究中心的一項(xiàng)調(diào)研，2021年有73%的投資機(jī)構(gòu)期待從政府引導(dǎo)基金/政府財(cái)政資金募資。可以說(shuō)，政府引導(dǎo)基金已經(jīng)成為我國(guó)資本市場(chǎng)投資來(lái)源的重要選擇。

政府引導(dǎo)基金推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的底層邏輯

相比于過(guò)往財(cái)政對(duì)產(chǎn)業(yè)無(wú)償撥款的消耗性、分散性資金投放，政府引導(dǎo)基金著眼于“引導(dǎo)”，落腳于“基金”，即以市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，吸引社會(huì)資本投入，引導(dǎo)資金投向區(qū)域重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，是一種財(cái)政資金的創(chuàng)新使用方式，能夠更好地起到支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等作用......

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本文刊發(fā)于《清華金融評(píng)論》2022年12月刊（總第109期）。

本文編輯：秦婷