當前國有資本投資、運營公司運行特點及改革趨勢

王絳

為實現(xiàn)“以管資本為主”完善國資監(jiān)管方式，加快國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高資源配置效率，促進國有企業(yè)轉(zhuǎn)換機制，重塑有效的企業(yè)運營架構(gòu)，黨的十八屆三中全會明提出，要完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。到目前為止，中央企業(yè)已經(jīng)成立了19戶國有資本投資公司，2戶資本運營公司，全國已有36家省級國資委改組組建了142家國有資本投資運營公司，經(jīng)過運營實踐，國有資本投資運營公司在改組組建方式、投資運營模式、授權(quán)范圍、作用發(fā)揮等方面探索積累了初步的經(jīng)驗。

一、當前國有資本投資運營公司的幾個特點

一是中央企業(yè)層面投資公司與運營公司經(jīng)營方向各有側(cè)重

當前，從承擔職能及運營情況看，中央企業(yè)層面的國有資本投資、運營公司業(yè)務各有側(cè)重，分工較細。其中，國有資本投資公司可分兩類，一類是以產(chǎn)業(yè)整合和發(fā)展為主要目標的產(chǎn)業(yè)型投資公司，如中糧，寶武集團、中廣核集團等，此類公司以整合本產(chǎn)業(yè)資源和規(guī)范市場，做強做優(yōu)行業(yè)龍頭，積極打造世界一流企業(yè)為主要目標；另一類則是多元化經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)投資公司，主要任務是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)孵化、產(chǎn)業(yè)培育及資產(chǎn)保值增值目標為主的投資公司，如國投公司、華潤集團、中國通用技術(shù)集團等。國有資本運營公司在中央企業(yè)層面也分兩類，國新控股主要聚焦實體產(chǎn)業(yè)，著力做強存量資本、做優(yōu)增量資本、做大產(chǎn)業(yè)資本，培育孵化戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；而誠通控股主要從事國有企業(yè)非主業(yè)及不良資產(chǎn)市場化、專業(yè)化運作和處置，以托管等市場化手段盤活存量資產(chǎn)為主要任務。地方國有資本投資運營公司一般只分兩類，多數(shù)是多元化經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)投資公司與盤活存量為主要目標的資產(chǎn)運營公司。此外，地方上還有一些產(chǎn)業(yè)性投融資專業(yè)公司，如地方城投、鐵投等專門承擔地方政府發(fā)展任務，也具有較強的國有資本投資運營公司特征。

二是資產(chǎn)體量差距較大

從各地國有資本投資運營公司發(fā)展和運營情況看，由于我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡，國有資本地域分布不均勻，國資規(guī)模體量較大、市場化程度較高的地區(qū)，國有資本投資、運營公司資產(chǎn)體量較大，市場化運作較為充分。規(guī)模最大的深圳投控，資產(chǎn)總量為4334億元，相當于黑龍江大正投資集團的40倍左右，是內(nèi)蒙古國資運營公司的124倍。

三是金融特性較強

國有資本投資運營公司在運營過程中，普遍采取基金投資、托管、資產(chǎn)證券化等金融手段，金融特征較強。如國投公司涉足金融及服務業(yè)，業(yè)務涵蓋證券、銀行、證券基金、信托、保險、擔保、期貨、財務公司、融資租賃等。中糧集團旗下的金融業(yè)務整合了期貨、信托、壽險、銀行、產(chǎn)業(yè)基金、保險經(jīng)紀等金融業(yè)務，具有較為完善的金融服務鏈。國新控股以國有資本風險投資基金為核心，設立運營包括國新國同基金、央企運營基金、國新建信基金、雙百基金和科創(chuàng)基金等在內(nèi)的國新基金系，籌集資金總規(guī)模超過7000億元，目前已擁有商業(yè)保理、融資租賃、財務公司、保險經(jīng)紀、金服公司、大公資信、前海保險交易中心等7家主要金融、類金融機構(gòu)。誠通控股公司主營業(yè)務為股權(quán)運作、金融服務、資產(chǎn)管理，2016年中國誠通作為主發(fā)起人發(fā)起設立了總規(guī)模人民幣3500億元的國內(nèi)最大私募股權(quán)投資基金——中國國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金。

地方90%以上國有資本投資運營公司均設有基金，多數(shù)在3支以上，其中，上海國際集團、山東魯信、河南國控等旗下設立基金超過5支。深圳市國資委積極打造功能基金群體系，規(guī)模超3000億元。廣東恒健集團作為廣東省國有資本運營公司，積極執(zhí)行省委省政府意圖，近年來布局千億級基金群，打造境內(nèi)外投融資平臺，形成了較強的資本帶動效應。

投資、運營公司的發(fā)展趨勢

當前，全國國有資本投資運營公司在運營過程中，表現(xiàn)出以下主要趨勢：

一是投資、運營公司投融資及運營方式趨同

由于資本投資、運營兩類功能本身很難卻截然分開，很少有投資者資本投入后卻不管運營，也很少有運營資本者不理會投資方的目標和關(guān)切隨意運營，加之多種金融工具的普遍運用，因此，各地國有資本投資運營公司在實際企業(yè)日常運作過程中，投融資及運營方式有越來越趨同的傾向，如都較為關(guān)注資產(chǎn)證券化、基金等金融手段運用，都更關(guān)注資本投入風險和退出機制等。地方上多數(shù)國有資本投資運營公司均進行或參與了持股企業(yè)混改，如上海國盛、上海國際、湖北宏泰、浙江國有資本運營公司等企業(yè)已推動多起混改。此外，一些大型的產(chǎn)業(yè)型公司集團出于本身發(fā)展和轉(zhuǎn)型的需要，也積極推進產(chǎn)融結(jié)合，越來越多地采用國有資本投資運營公司的經(jīng)營模式。

二是運營業(yè)務向區(qū)域外延展

由于資本投資運營需要實現(xiàn)國有資本保值增值，其運營過程中始終將面臨兩個基本的決策：資金來源和資金運用，即需要尋求更低成本和充裕的資金來源與更高效率、高回報的資金運用。一些發(fā)達地區(qū)國有資本投資運營公司在完成本地區(qū)發(fā)展的一些政策性任務的同時，必然將眼光投向區(qū)域外，尋求更為廣泛和低成本的資金來源和回報更高的資源項目。如廣東恒健集團代表省政府持有中廣核集團、南方電網(wǎng)、中航通飛等央企股權(quán)，同時投資支持多家廣東省內(nèi)企業(yè)對區(qū)域外資源的并購業(yè)務，如出資入股廣東省水電集團對云南馬堵山水電站投資。

三是金融、類金融屬性趨強

由于多數(shù)國有資本投資、運營公司在運營過程中進行的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化、重組整合、清理退出等業(yè)務中多采取基金、托管等融資和投資方式，特別是產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和資產(chǎn)證券化成為國有資本投資運營的優(yōu)選方式，國有資本投資運營公司金融、類金融特性越來越明顯。從收益水平看，各地國有資本投資運營公司擁有金融股權(quán)占比較高、市場化業(yè)務較多的企業(yè)，凈資產(chǎn)收益率一般較高，如深圳投控以產(chǎn)權(quán)管理、資本運作及投融資業(yè)務為主，重慶渝富集團以股權(quán)類業(yè)務為主，收益率分別達到14.4%和11.9%，而以政策性和功能性業(yè)務為主的公司，收益率相對較低。

此外，一些地方的地方融資平臺一般都采用了國有資本投資運營公司的形式。當前，我國已有上千家地方國資融資平臺公司，承擔地方政府融資職能，參與城市基礎設施的融資、投資和建設，成為地方政府“第二財政”。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，截至2018年末，我國地方政府債務余額18.39萬億元，地方政府債務率為76.6%，但由地方政府融資平臺形成的隱性債務較高，與顯性債務相比，隱性債務規(guī)模增長迅速，據(jù)專家估算，2014年以來，地方隱性債務年均增量約為8萬億元，年均增速超過77%，加劇了地方財政和金融風險。

深化國有資本投資運營公司改革

改組、組建國有資本投資運營公司是新時期黨中央國務院深化國資國企改革的一項重大舉措，今年全國兩會又進一步提出要“推進國有資本投資、運營公司改革試點，促進國有資產(chǎn)保值增值，積極穩(wěn)妥推進混合所有制改革”目標。為此，要深化國有資本投資運營公司自身改革，充分發(fā)揮其功能，促進國資監(jiān)管體制向“以管資本為主”轉(zhuǎn)變，激發(fā)國有企業(yè)的活力和抗風險能力。

一要進一步完善法人治理結(jié)構(gòu)

建立健全國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)始終是國有企業(yè)改革的中心環(huán)節(jié)，其目的就是要建立起“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度，國有資本投資運營公司作為國有資本的重要運營平臺，資本體量大，實現(xiàn)國有資本保值增值和國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)布局調(diào)整責任重，更要通過進一步實現(xiàn)政企分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開，建立健全企業(yè)內(nèi)部控制與制衡機制，成為真正的自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發(fā)展的獨立市場主體。地方國資平臺和投資運營公司更需要通過加快政企分開，完善公司治理結(jié)構(gòu)，為加快解決地方隱性債務過快非理事增長問題創(chuàng)造條件。

二要完善授權(quán)經(jīng)營體制，完善管控體系

國有資本出資人要以功能定位和市場化運作相結(jié)合的發(fā)展導向，強化對國有資本投資運營公司的監(jiān)督，重點要加強董事會建設，“量身打造”合格的董事會，規(guī)范董事會的運作流程，實現(xiàn)科學管理，要更多地通過董事會開展對股東董事委派、企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略核定、章程管理調(diào)整、信息披露及經(jīng)營投資責任追究等方面的監(jiān)督。同時，要完善對國有資本投資運營公司管控，以“戰(zhàn)略引導-目標管理-章程約定-財務監(jiān)督-考核評價-分配兌現(xiàn)”為主線履行股東職責，強化事前引導和事后評價，減少事中審批。

國資本投資運營公司要緊扣自身功能定位，按照市場化方向，構(gòu)建完善的公司治理機制，重塑組織架構(gòu)，建立起有效的授權(quán)經(jīng)營機制，優(yōu)化對所投資企業(yè)的股東履職方式,減少資本投資和流動的束縛，激發(fā)的市場活力，同時大力推進所投資企業(yè)機制改革。

三要積極鼓勵金融創(chuàng)新

國有資本投資運營公司要以資本、股權(quán)管理為主線，通過活化國有資本，實現(xiàn)國有經(jīng)濟布局的不斷調(diào)整，在運營過程中不斷促進國有資產(chǎn)證券化和流動性。為此，要支持國有資本投資運營公司并購或申請必要的金融牌照，積極采用各種金融工具，充分服務于所投資企業(yè)做強做優(yōu)，服務于所投資企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，同時暢通資本退出通道。

四要加強合規(guī)機制和內(nèi)控機制建設

全面加強風險控制，健全公司內(nèi)部管理機制，對以資本運作為主業(yè)的國有資本投資運營公司穩(wěn)健運營、實現(xiàn)國有資本保值增值至關(guān)重要。為此，國有資本投資運營公司需要進一步健全和優(yōu)化全面風險防控體系，切實加強財務管控，重點管控持股公司發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)營目標、重大資金、考核、薪酬激勵、風險等事項，實現(xiàn)市場化良性健康發(fā)展。

五要加快企業(yè)集團層面的改革

國有資本投資運營公司要以市場化改革為方向，深化集團層面改革，努力打造總部集約化平臺，充分整合各類資源，減少業(yè)務重疊和內(nèi)耗。此外，應積極鼓勵有條件的地區(qū)的國有資本投資運營公司探索自身股權(quán)多元化改革，推進不同層級和地區(qū)國有資本流動融合、跨區(qū)域發(fā)展，實現(xiàn)中央企業(yè)與地方國資平臺、不同區(qū)域資本、資源優(yōu)勢互補。

六要加快市場化人力資源和薪酬制度建設

國有資本投資運營公司應加快內(nèi)部機制市場化改革，建立健全吸引人才，留住人才的體制機制，在健全約束和嚴格的業(yè)績考核機制的同時，積極展開職業(yè)經(jīng)理人試點，完善市場化選人用人機制及薪酬激勵機制。

（作者就職于國資委研究中心）