管好國資布局是當(dāng)前國企改革的關(guān)鍵，已成為地方國資監(jiān)管機構(gòu)推動企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要抓手，本文將回顧改革開放四十年國企改革中國資布局的特點，分析當(dāng)前階段國資布局整合優(yōu)化的必要性，在此基礎(chǔ)上提出地方國資布局整合優(yōu)化的可行性建議。

一、國企改革與國資布局脈絡(luò)梳理

改革開放以來40余年，國有企業(yè)改革不斷深化，逐步從計劃經(jīng)濟體制下的生產(chǎn)單位逐步轉(zhuǎn)型為市場化運作、完善現(xiàn)代企業(yè)制度的企業(yè)法人。國有企業(yè)布局調(diào)整隨著國資國企改革的深化發(fā)揮著越來越突出作用，已成為推動國資國企高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。

在國企改革四個階段，國資布局表現(xiàn)出了不同的特點：

（一）“放權(quán)讓利”階段（1978年至1993年）

該時期以擴大國有企業(yè)自主權(quán)為主要改革內(nèi)容，國有企業(yè)表現(xiàn)為政府行政部門的附屬，國資產(chǎn)業(yè)布局囊括了經(jīng)濟生產(chǎn)的各方面，但企業(yè)經(jīng)營質(zhì)量普遍良莠不齊，產(chǎn)、供、銷基本由政府直接管理，自主經(jīng)營能力不足。

（二）“制度創(chuàng)新”階段（1993年至2002年）

本階段國家層面開始推動國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度。國資布局方面，中共十四屆三中全會、中共十四屆五中全會、中共十五大、中共十五屆四中全會、中共十六大都不斷強調(diào)從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟布局和“抓大放小”的方針，發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導(dǎo)作用。2002年，中共十六大在堅持繼續(xù)調(diào)整國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的改革方向的同時，進一步明確關(guān)系到國民經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，要由中央政府代表國家履行出資人職責(zé)。在這個方針指導(dǎo)下，國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整和優(yōu)化，國有經(jīng)濟活力、控制力和影響力不斷增強，但是，出資人“缺位”問題逐漸凸顯。

（三）“國資監(jiān)管”階段（2003年至2013年）

本階段，從中央到地方政府先后成立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，國有資產(chǎn)“出資人”明確。國資監(jiān)管以管人、管事和管資產(chǎn)相統(tǒng)一，堅持政企分開、“兩權(quán)”分離。國資布局方面，中共十七大明確了通過公司制股份制改革優(yōu)化國有經(jīng)濟布局，隨后國有企業(yè)進一步集中，一些大型企業(yè)通過重組整合紛紛在海外實現(xiàn)上市。本階段，地方投融資平臺因大力推動城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施項目，積累了大量債務(wù)，風(fēng)險逐步加大。

（四）“產(chǎn)權(quán)改革”階段（2013年至今）

十八大以來，中央層面逐步建立起“1+N”政策體系，提出以“管資本”為主推動國資監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變，國資國企改革取得突出進展。國資布局方面，產(chǎn)權(quán)改革成為本階段改革的創(chuàng)新點之一，相關(guān)重點工作包括“混合所有制改革”、“國有資本投資、運營公司試點改革”等。本階段，國有“四資”整合重組成為了推動地方國資監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變和國有企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型升級的重要抓手，相關(guān)國資調(diào)整較頻繁，國有企業(yè)的發(fā)展迎來的重大機遇。

二、國資布局整合優(yōu)化的必要性

2020年之后的三年將是本輪國企改革最關(guān)鍵的時期，當(dāng)前國務(wù)院國資委正在醞釀國企改革“三年行動方案”，該文件勢必會成為指導(dǎo)本輪國企改革的又一里程碑文件，我們認為，國資布局調(diào)整優(yōu)化將會繼續(xù)在國企改革中發(fā)揮重要作用，主要基于一下幾方面考慮：

首先，對地方政府而言，城市發(fā)展新階段要求地方國企聚攏資源，發(fā)揮更大作用。隨著國家大力推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，人口不斷向城市聚集，城市原有基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施（如公共交通、城市停車、醫(yī)療、教育等）承載力受到嚴峻挑戰(zhàn)，同時，我國2020年全面建成小康社會，居民對城市美好生活和城市品質(zhì)提升的要求也越來越凸顯。地方政府需要一個綜合能力強的城市建設(shè)運營主體來推動相關(guān)工作落地，這與地方國有企業(yè)的使命相吻合。

其次，對國資監(jiān)管部門而言，國資布局調(diào)整是轉(zhuǎn)變國資監(jiān)管職能的主要抓手。2019年11月出臺的《國務(wù)院國資委關(guān)于以管資本為主加快國有資產(chǎn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的實施意見》（國資發(fā)法規(guī)〔2019〕114號）明確了“管資本”的基本內(nèi)涵和相關(guān)要求，提出要“聚焦優(yōu)化國有資本配置，管好國資布局”。我們認為，當(dāng)前各地實施的國有資本投資、運營公司試點就是實現(xiàn)國資監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變、聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域、推動國資高質(zhì)量發(fā)展的具體措施。

再次，對地方國有企業(yè)而言，國資布局調(diào)整是企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要抓手。我們認為，當(dāng)前地方國有企業(yè)布局大多還存在著小、散、弱等情況，企業(yè)經(jīng)營水平不高、債務(wù)負擔(dān)重、市場競爭能力不足，在運行機制、人才團隊建設(shè)等方面都存在短板，迫切需要轉(zhuǎn)型。一些先進地區(qū)已經(jīng)率先通過區(qū)域國資重組整合完成了國資布局的優(yōu)化調(diào)整，企業(yè)能力得到了質(zhì)的提高，積累了值得借鑒的經(jīng)驗。

三、地方國資布局整合優(yōu)化建議

圍繞國資布局整合優(yōu)化，我們認為地方政府和國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)首先對區(qū)域國資進行全面梳理，了解現(xiàn)狀，其次要研究區(qū)域國資高效運行的合理架構(gòu)，再次明確布局優(yōu)化調(diào)整后的業(yè)務(wù)發(fā)展方向。具體如下：

（一）做好國資梳理，知曉“家底”

隨著地方國資監(jiān)管機構(gòu)職能的逐步完善，絕大多數(shù)國資都已匯集到國有企業(yè)，但還有一些優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)分散在外，并未發(fā)揮作用，需要進一步梳理，如經(jīng)營性事業(yè)單位資產(chǎn)、各類特許經(jīng)營收費權(quán)、門面房資產(chǎn)、行政部門掌握的企業(yè)股權(quán)等。南京卓遠認為，相比梳理存量資產(chǎn)，更為關(guān)鍵的是地方政府需要站在“經(jīng)營城市”的角度上進行有效盤點，圍繞城市發(fā)展目標，向企業(yè)匹配相應(yīng)資源和機制。

（二）明確國資架構(gòu)，搭建“框架”

國資架構(gòu)搭建需要充分考慮國資現(xiàn)狀和城市發(fā)展目標。當(dāng)前全國范圍內(nèi)已完成的國資架構(gòu)調(diào)整案例一般有兩種模式：其一是以組建國有資本投資、運營公司為代表的“1+N”布局，如漢江國投，企業(yè)作為國資委和一般性企業(yè)間的中間層，代表國資委對下屬企業(yè)履行“出資人”職責(zé)，通過股（產(chǎn)）權(quán)方式實現(xiàn)管控與資本化運作；其二是按照產(chǎn)業(yè)劃分為若干產(chǎn)業(yè)類集團的“N+N”布局，如成都、南京等地，國資布局按照城建、交通、文旅、金融等分為若干集團公司，負責(zé)具體產(chǎn)業(yè)范圍內(nèi)的相關(guān)業(yè)務(wù)。以上兩種模式并非獨立的模式，我們認為國資體量超萬億的城市可同時存在多家“兩類”公司，而國資體量不足千億的建議以整合聚集資源為主。

（三）聚焦重點領(lǐng)域，謀劃“業(yè)務(wù)”

我們認為，地方國資業(yè)務(wù)布局必須圍繞其“國資”屬性，同時有效結(jié)合區(qū)域特色資源和經(jīng)濟社會發(fā)展階段，概括起來可包括區(qū)域特色資源相關(guān)業(yè)務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)業(yè)務(wù)、公共服務(wù)相關(guān)業(yè)務(wù)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)四大領(lǐng)域，其中戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以股權(quán)投資為主。具體如下：

表1-1 地方國資業(yè)務(wù)布局示例